小额贷款公司行业发展迅猛 却面临“无法可依”局面 缺乏统一监管

一笔3万元的贷款,就让农民养殖户冯某度过了难关。发放这笔贷款的,是一家小额贷款公司。

按照原银监会的认定,小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立,不吸收公众存款,经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。

小额贷款公司自2008年开始试点。中国人民银行数据显示,截至2018年年末,全国共有小额贷款公司8133家,从业人数90839人,贷款余额9550亿元。

中国小额贷款公司协会、中国人民大学中国普惠金融研究院近日完成的一份行业调研报告显示,小额贷款公司在服务“三农”、解决小微企业融资难问题等方面,弥补了金融服务的不足,但小额贷款公司行业立法工作明显滞后,行业存在制度短板。

业内人士在接受《法制日报》记者采访时建议,结合我国小额贷款公司试点以来的发展实际,亟需加快出台非存款组织放贷条例,解决小额贷款公司行业“无法可依”的局面。

小额贷款公司试点多年

行业发展尚存制度短板

冯某是山西省晋中市的农民,他获得小额贷款的经过,被写入中国小额贷款公司协会主编的一份材料中。

中国小额贷款公司协会是经银保监会批准成立,在民政部登记注册的全国性、行业性、非营利性社会团体,业务主管部门也是银保监会。

冯某此前以务农和外出打工为主要经济来源,生活虽然不算小康,但也能够满足日常开支。务农之余,冯某想给自己找点事儿做,便把目标锁定在养猪行业,办起了小型养猪场。

到了关键的育肥期,饲料行情发生变化,加上对小猪仔的饲料消耗预计偏低,冯某预备的猪饲料不够,但却没有足够的钱买饲料。

在冯某一筹莫展之时,同村的养殖户告诉他,可以向小额贷款公司贷款,并向他推荐了当地首家由中国人民银行确定、全国首批小额贷款公司试点金融企业。

冯某赶到这家小额贷款公司后,将自己的情况告诉了公司信贷员。接着,公司信贷员考察了冯某的养猪场,根据实际情况为冯某制定了贷款方案,协助他准备好办理小额贷款所需要的手续。次日,这家小额贷款公司工作人员联系冯某及其担保人到公司办理贷款手续,当即为他发放了3万元贷款,解决了他的燃眉之急。

2008年5月,为有效配置金融资源,引导资金流向农村和欠发达地区,改善农村地区金融服务,原银监会、中国人民银行发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》,启动全国进行小额贷款公司试点。

在各地政府的支持下,全国小额贷款公司的机构数量和资金规模得到了快速增长。

中国人民银行今年1月发布的数据显示,截至2018年年末,全国共有小额贷款公司8133家,从业人数90839人,贷款余额9550亿元。

2018年4月开始,值《关于小额贷款公司试点的指导意见》发布10年之际,为摸清小额贷款公司行业的现状,中国人民大学中国普惠金融研究院、中国小额贷款公司协会成立课题小组,专程赴杭州、贵阳、宁夏、南京、上海、深圳、武汉和重庆等地进行行业调研。

近日,中国小额贷款公司协会向《法制日报》记者提供的调研报告显示,小额贷款公司坚持服务“三农”和“中小微弱”群体,弥补了金融服务的不足;发挥了维持生计和稳定就业的作用等。

中国小额贷款公司协会相关负责人对《法制日报》记者说,与小额贷款公司行业发展规模和其发挥作用不相称的是,目前我国小额贷款、普惠金融领域的顶层设计不完善、立法工作和制度建设滞后,金融基础设施薄弱,规范全国层面小额贷款公司行业的上位法非存款类放贷组织条例尚未出台。

行业秩序不佳亟待规范

缺乏统一明确监管规则

浙江省湖州市吴兴区的朱某同样在经营中遇到了资金难题。

朱某在当地经营茶叶种植及销售已经超过10年,茶园种植面积不断扩大,销售规模也越来越大。但随之而来的问题是,由于茶叶回报周期长等因素,后续资金投入跟不上,资金出现较大的缺口。

朱某偶然在报纸上看到了有关当地一家小额贷款公司的报道,这家小额贷款公司是浙江省政府金融办批准成立的、浙江省首批试点小额贷款公司。

抱着试试看的心态,朱某联系上这家小额贷款公司的客户经理。这名客户经理得知朱某的资金需求后,立即与业务员一起前往茶园走访调查,了解茶叶的销售情况等。接着,他们又对朱某的同行进行走访,了解朱某的信誉情况等。信贷员认为可以向朱某发放贷款,针对朱某缺少有效抵押资产且担保人难找的情况下,最终由公司决定以茶叶应收款作为质押担保向朱某发放贷款。朱某的困难迎刃而解。

朱某所在的农林牧副渔业正是小额贷款公司行业服务的主要对象。

前述课题组对399家小额贷款公司的问卷调查显示,其中有35%的公司将农林牧副渔业作为首要服务对象;有60%的公司将零售批发业作为排列前三位的服务对象。就贷款用途来看,小额贷款公司78%的贷款用于小微企业和个体户的生产经营活动。

而从服务对象来说,小额贷款公司绝大多数的客户属于低收入人群和微型经济体。有49.85%的客户贷款额度在1万元以内;有48.17%的客户贷款额在1万元至5万元之间。

此外,在课题组掌握的399家小额贷款公司的数据中,有55家属于互联网小额贷款公司,他们的客户占总客户数的98.9%,平均贷款额为2.1万元。

值得注意的是,课题组成员、中国人民大学中国普惠金融研究院研究员顾雷还发现,目前,小额贷款公司面临制度和目标、业务操作、财务管理和外部环境等不确定因素的挑战,导致多种不同程度的风险存在。

例如,由于各自应对风险的能力不同,小额贷款公司的风险程度出现明显的两极分化,有一部分(52.6%)能够在良好的风控条件下坚持服务;另一部分(15.3%)却面临非常严重的信贷风险,贷款不良率达到90%以上。

在顾雷看来,总的来说,小额贷款公司行业始终存在行业秩序不佳、社会形象不高的问题。造成这一局面的原因,除了小额贷款公司自身之外,缺乏统一、有效的监管也是重要的外因。顾雷告诉《法制日报》记者,外因主要在行业顶层设计方面,“由于全国层面的小额贷款公司行业立法滞后,缺乏相对统一、明确的监管规则和行业标准,地方政府及其授权的监管机构缺乏监管依据、监管权限以及必要的监管手段”。

相关法规制定提上日程

行业法律地位亟需明确

从全国层面来讲,截至目前,专门用来规范和指导小额贷款公司行业发展的规范性文件,只有《关于小额贷款公司试点的指导意见》,行业内习惯称其为“23号文”。

在中国小额贷款公司协会相关负责人看来,“23号文”由原银监会和中国人民银行联合制定并下发,其能够制定的最高层级规范性文件是部门规章,法律层级不足,部分内容已经过时,不宜继续作为一个试点时间超过10年、机构数量近万家、贷款和资本规模上万亿元的行业“根本大法”。

根据立法法和国务院发布的《规章制定程序条例》,“23号文”尚达不到规章的层级。

2013年,国务院办公厅下发《关于加强影子银行监管有关问题的通知》,要求原银监会会同中国人民银行针对小额贷款公司尽快制定统一的监管制度和经营规则,并建立全国性的行业自律组织。

2014年,原银监会会同中国人民银行起草了小额贷款公司管理办法并征求相关部委意见,后因行政许可须由法律法规或者国务院决定设定问题、相关行政法规和部门规章出台先后顺序问题等,小额贷款公司管理办法的出台暂时搁置。

此后,全国多个省份据此陆续出台规范本地区小额贷款公司行业的地方性法规、规章等。例如,2016年7月,《山东省地方金融条例》施行,这是我国首部涉及地方金融监管的省级地方金融法规,明确将小额贷款公司归属为“地方金融组织”。

值得注意的是,2015年8月,国务院法制办就非存款类放贷组织条例(征求意见稿)公开向社会征求意见,其中明确将小额贷款公司纳入非存款类放贷组织范围,不仅肯定了它的合法地位,同时将其服务范围扩大至中小微企业。

在国务院2018年立法工作计划中,非存款类放贷组织条例由中国人民银行起草。今年1月,中国人民银行召开的金融法治工作会议提出,加快推动非存款类放贷组织条例等履职相关重点立法。

顾雷建议,为解决全国层面小额贷款公司行业“无法可依”的局面,应加快推进相关立法工作,即出台非存款类放贷组织条例,“国家应将小额贷款公司的服务纳入普惠金融服务体系中,特别是要确认小额贷款公司‘非存款类金融机构’的属性和法律地位”。

前述“调研报告”建议,现在亟需统一、明确的监管规则,同时有必要对地方监管部门执行中央监管政策的情况进行监督。建议进行全国性备案,建立健全全国监测网,按照小额贷款公司的登记地进行监管,以掌握小额贷款风险动向等。(陈磊)